[Đòi hỏi cấp bách đầu tư cho hạ tầng giao thông] Bài 3: Thách thức vực dậy dự án PPP

[Doi hoi cap bach dau tu cho ha tang giao thong] Bai 3: Thach thuc vuc day du an PPP - Hinh anh 1

Cao tốc Hạ Long - Hải Phòng được đầu tư theo hình thức PPP. Ảnh: Đỗ Phương

Tại sao quả bóng PPP xì hơi?

Theo Bộ KH&ĐT, tính đến 31/12/2019 có 336 dự án đã ký kết hợp đồng PPP (năm 2020 chưa có phát sinh thêm dự án nào tính đến thời điểm hiện tại), huy động được khoảng 1.609.296 tỷ đồng. Trong đó chủ yếu là hợp đồng BT (56%), BOT (42%), còn lại là các hình thức khác. Trong đó lĩnh vực hạ tầng giao thông (HTGT) có 220 dự án, chiếm 65,5% tổng số dự án.

Tuy nhiên, thực tế PPP đầu tư giao thông đang để lại những hậu quả tiêu cực, dư luận quan tâm từ nhiều năm nay. Nguyên nhân tổng quát do tầm nhìn quá lạc quan nên có sự vội vàng trong nghiên cứu chính sách, cơ chế và luật pháp điều chỉnh. Hệ quả, không ít vấn đề trong đó chưa phù hợp, chưa có sự đồng bộ và nhất quán với hệ thống pháp luật, nhiều kẽ hở gây thất thoát ngân sách Nhà nước và tài sản công. Đối với dự án BOT, trong khi các chủ đầu tư kêu ca ách tắc trong triển khai, kết quả vận hành thua lỗ thì DN và người dân trực tiếp sử dụng sản phẩm đầu tư lại chưa đồng tình, thậm chí phản đối về cách thu phí và mức phí phải trả.

Nguyên tắc của BOT là Nhà nước và tư nhân cùng hợp tác đầu tư, cùng chia sẻ lợi ích và rủi ro, mà đã hợp tác đương nhiên cùng tham gia góp vốn dự án. Trên thực tế thời gian qua, phần lớn dự án BOT Nhà nước không bỏ vốn tham gia và cũng chưa có cơ chế chia sẻ rủi ro. Trong khi sản phẩm của dự án BOT cung cấp là các con đường hoặc công trình giao thông thi công mới thì không ít con đường của BOT là cải tạo, nâng cấp các con đường độc đạo hiện hữu, đặt trạm thu phí tùy tiện gây xung đột lợi ích giữa chủ đầu tư và người trả phí. Đương nhiên, lạm dụng này đã được bít lại bởi Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH ngày 21/10/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Phần lớn các dự án đầu tư PPP được chỉ định thầu, thiếu tính cạnh tranh, gây thất thoát ngân sách Nhà nước. Luật Đấu thầu năm 2013 quy định một số trường hợp được chỉ định thầu, trong đó có quy định trường hợp gói thầu chỉ có một nhà đầu tư thực hiện. Điểm này bị các bên đối tác và cơ quan phê duyệt dự án PPP lạm dụng triệt để. Cơ chế cho phép nhà đầu tư PPP quyền đề xuất dự án được tiếp sức bởi những cuộc thương lượng “bắt tay gầm bàn” nên dự án PPP luôn chỉ có một nhà đầu tư thực hiện. Nhà đầu tư được lập dự án đầu tư và tổ chức thẩm định trình cơ quan thẩm quyền phê duyệt. Cuộc “bắt tay gầm bàn” lần 2 sẽ có sức mạnh hóa giải tất cả, dự án sẽ được chấp thuận không có gì là lạ. Đây là cơ chế vừa đá bóng, vừa thổi còi thì sao không gây hậu quả tiêu cực được.

Không biết từ lúc nào dự án BT được đặt tên là dự án “đổi đất lấy công trình”. Nguyên tắc của đầu tư BT là nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng công trình xong, nghiệm thu, Nhà nước trả tiền theo giá trị nghiệm thu cùng thời điểm. Nên nhớ là thanh toán bằng tiền chứ không phải thanh toán bằng giá trị quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, do ngân sách Nhà nước dành cho đầu tư đang hạn hẹp nên Chính phủ quy định thanh toán bằng giá trị đất nhưng lại không quy định phải thông qua đấu thầu theo quy định của Luật Đất đai để xác định giá trị đất. Cùng với đó, không quy định thời điểm giao đất và thời điểm xác định giá trị đất thanh toán.

Hệ quả, chính quyền các địa phương có dự án BT tùy tiện giao đất ngay sau khi ký kết hợp đồng với giá đất quá thấp so với giá thị trường tại thời điểm Nhà nước nhận công trình của dự án BT. Nếu như dự án BOT Nhà nước thất thoát ngân sách chủ yếu là đầu vào (kê vống chi phí dự án) thì dự án BT Nhà nước thất thoát cả đầu vào lẫn đầu ra (chênh lệch doanh thu do giá đất rẻ). Thực tế, nếu tổ chức đấu giá đất ở đây cũng không thể tổ chức đấu giá được. Những bất cập đáng lo ngại trong cơ chế thanh toán dự án BT bằng giá trị đất cộng với nguồn tài nguyên đất ngày càng thu hẹp nên hình thức đầu tư này đã bị “ khai tử” tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư vừa được Quốc hội thông qua.

Vực dậy PPP bằng cách nào?

Luật PPP năm 2020, có hiệu lực từ 1/1/2021 quy định các hình thức hợp đồng bao gồm BOT, BOO, BTL, O&M và Hợp đồng hỗn hợp. Với cơ chế vận hành, hình thức BOT phù hợp nhất cho phát triển HTGT. Các quy định tại luật này đã trực tiếp hoặc tạo ra công cụ khắc phục nhiều bất cập được chỉ ra nói trên về dự án BOT. Có 3 cản trở lớn nhất cho nhà đầu tư BOT cơ bản được tháo gỡ như Nhà nước đóng góp vốn vào dự án BOT tối đa đến 50%, chia sẻ 50% mức hụt thu khi doanh thu đạt dưới 75% so với phương án tài chính, các quy định pháp lý đầy đủ và rõ ràng hơn tạo thuận lợi cho nhà đầu tư. Dù Luật PPP chưa đến thời điểm hiệu lực nhưng các đổi mới này đã được Chính phủ áp dụng đối với 5 dự án PPP cao tốc Bắc - Nam đang kêu gọi đầu tư vừa rồi.

Dự án xây dựng đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020 có tổng vốn đầu tư 119.000 tỷ đồng được chia thành 11 dự án thành phần, trong đó có 3 dự án đầu tư công đã khởi công xây dựng cuối năm 2019 và 8 dự án kêu gọi đầu tư PPP. Do khó khăn trong kêu gọi PPP nên ngày 30/9/2020 Chính phủ quyết định chuyển thêm 3 dự án sang đầu tư công, còn lại 5 dự án tiếp tục kêu gọi đầu tư PPP có tổng mức vốn đầu tư là 39.530 tỷ đồng. Trong đó Nhà nước góp vốn 20.136 tỷ đồng (50,9%), vốn tín dụng 15.515 tỷ (39,2%) – bình quân khoảng 3.100 tỷ đồng/dự án. Đến thời điểm hiện tại chỉ còn 3 dự án PPP đang được các Ban quản lý dự án tiếp tục xem xét đánh giá hồ sơ thầu, 2 dự án bị hủy không có nhà đầu tư và không đáp ứng tiêu chuẩn kỹ thuật.

Tại sao các khó khăn mà nhà đầu tư BOT phải đối đầu hiện tại đã được tháo gỡ nhưng họ vẫn chưa mặn mà? Vấn đề nằm ở chỗ, xác suất nhà đầu tư huy được vốn tín dụng hiện tại ở mức rất thấp trong khi có quy định sau 6 tháng kể từ ngày ký hợp đồng BOT mà nhà đầu tư không huy động được vốn tín dụng thì cơ quan thẩm quyền Nhà nước sẽ hủy hợp đồng và tịch thu tiền bảo đảm hợp đồng. Đây là thòng lọng sẽ “siết cổ” nhà đầu tư nếu họ không chắc ăn vay được vốn mà vẫn ký liều hợp đồng BOT.

Khó khăn trong vay ngân hàng thì nhà đầu tư có thể vay thông qua phát hành trái phiếu riêng lẻ theo quy định của Luật PPP. Nhưng liệu nhà đầu tư có thuận lợi để phát hành trái phiếu? Câu trả lời là khó khăn nếu trái phiếu không có bảo lãnh. Cho nên, để nhà đầu tư phát hành được trái phiếu bù vào phần vốn không vay được ngân hàng đòi hỏi phải hình thành ngay Quỹ bảo lãnh BOT của Chính phủ. Nhà nước không nhất thiết tham gia vốn vào dự án BOT đến tối đa 50% mà vốn của Nhà nước chủ yếu để chi vào chuẩn bị dự án, giải phóng mặt bằng và hình thành Quỹ bảo lãnh BOT.

(còn nữa)

TS Phan Văn Thường